- L'Istituto chiede se siano applicabili alle vendite di alloggi le condizioni più favorevoli previste da discipline precedenti alla legge 560/1993, anche in assenza dell'accettazione e comunicazione del prezzo da parte dell'Amministrazione.
- L'Istituto chiede inoltre se il diritto all'acquisto alle condizioni più favorevoli delle normative precedenti alla legge 560/1993 sia trasmissibile jure successionis; in particolare se la soccombenza in un giudizio (sentenza tribunale) dell'Istituto per non aver ritenuto il diritto stesso successibile, debba dare adito a un cambiamento di orientamento dell'Istituto stesso, nel senso di considerare "confermato" dagli eredi conviventi nelle forme previste dalla legge 513/1977 il diritto all'acquisto già perfezionatosi in capo al de cuius e dunque procedere alla notifica del prezzo ai sensi della legge stessa.

- L'Istituto pone inoltre un ulteriore quesito ancora nello stesso ambito: se possano cioè ritenersi corrette le riserve che l'UTE di Napoli, pur avendo valutato il valore venale degli alloggi (ex artt. 28 e 29 della legge 513/1977) con riferimento alla data di entrata in vigore della legge stessa, ha avanzato: la prima relativa all'eventuale aggiornamento monetario dell'importo, la seconda alla possibilità di una valutazione del valore all'attualità, in analogia a quanto sostenuto dal Demanio per gli alloggi di proprietà statale. Chi propone il quesito nega la fondatezza delle riserve espresse

Il diritto all'acquisto già perfezionato non cade in successione, ma si esaurisce con il decesso del de cuius. L'erede in possesso dei requisiti richiesti può essere titolare di un autonomo diritto all'acquisto, se la legge lo prevede. Il diritto di proprietà già acquisito è successibile secondo le norme del diritto comune.
Il "valore venale" dell'alloggio ex art. 28 della legge 513/1977 va calcolato con riferimento al momento di entrata in vigore della legge stessa.
Il primo tema è quello dell'idoneità o meno del silenzio dell'Amministrazione ad integrare gli effetti dell'accettazione necessaria a perfezionare il diritto all'acquisto in capo all'assegnatario che abbia presentato domanda di cessione dell'alloggio. Questa Federazione si è ripetutamente espressa in merito (pareri pubblicati sul Notiziario E.R: n. 1/1997, pg. 88; n. 12/1966, pg. 47; n. 6/1996, pg. 83), nel senso della necessità di un'espressa manifestazione di volontà dell'ente, sulla falsariga dell'unanime orientamento della giurisprudenza della Suprema Corte in merito.

Nel lasso di tempo (dal 1981 al 1997) esaminato per la redazione dei pareri di cui sopra, esiste infatti un'unica pronuncia in senso contrario (Corte di cassazione civile, sezione II, sentenza n. 4855 del 5 agosto 1988), rimasta isolata e subito superata dalle successive decisioni della Corte, che hanno invece riproposto l'orientamento già prevalente.
La portata della sentenza in questione è stata valutata in dottrina (vedi l'articolo su Giustizia civile, anno 1988 n. 11, pag. 2515 - 2519). L'autore della nota giunge alla conclusione - del tutto condivisibile - che la decisione costituisca, anche a causa della sua motivazione non adeguata e priva di validi riferimenti alla vasta giurisprudenza difforme che la precede, una semplice deviazione accidentale da un orientamento consolidato. L'ipotesi è stata confermata dai fatti: la prima sentenza che ripropone senza soluzione di continuità fino ai giorni nostri l'indirizzo giurisprudenziale in questione è già del novembre 1988.

La tesi sostenuta nella sentenza, che cioè il contratto di cessione possa considerarsi "stipulato e concluso", sottratto pertanto alla normativa sopravvenuta (la legge 513/1977), anche "quando l'ente proprietario o gestore abbia accettato la domanda di riscatto per facta concludentia e cioè con il trattenere la medesima senza addurre alcun motivo d'irregolarità formale o sostanziale, non occorrendo la comunicazione del prezzo nel caso di sua determinabilità, senza margine di discrezionalità dell'ente, in base ai criteri di calcolo stabiliti dalla legge", non è priva di interesse per l'attenzione che riserva alla tutela della controparte di un soggetto pubblico a fronte della sua inerzia, anticipando concetti e principi cui la legislazione di riforma della pubblica amministrazione ci ha introdotto solo in anni più recenti.

Tuttavia l'estensione che essa opera rispetto alle ipotesi predeterminate di silenzio significativo della pubblica amministrazione - ora per lo più a favore della controparte - è arbitraria. Al silenzio della pubblica amministrazione non può essere attribuito, in base ai principi del nostro ordinamento, alcun significato che non sia espressamente previsto - in via generale o specifica - da una norma.
La fattispecie in discussione è normativamente regolata, riassunta da quel diritto all'acquisto già maturato della legge 560/1993, senz'altro parallelo - nelle linee essenziali che qui trattiamo - allo stipulato e concluso della legge 513/1977, e concretamente identificabile solo in presenza di tre condizioni:
1. la richiesta di acquisto da parte dell'assegnatario;

2. una manifestazione espressa di volontà dell'amministrazione di consenso all'alienazione;
3. la garanzia che in relazione alla concreta determinazione di vendere sussistano tutte le circostanze di natura pubblicistica che ne assicurino il perseguimento dell'interesse pubblico previsto dalla normativa di alienazione (ad esempio, la comprensione dell'alloggio in un piano di vendita, il possesso dei requisiti in capo all'assegnatario, ecc.), accertata dall'amministrazione procedente.
Solo in presenza di tutti gli elementi il diritto del richiedente può dirsi "maturato", e dunque pienamente azionabile.
La fattispecie "minima" (la giurisprudenza meno recente negava l'idoneità della mera comunicazione del prezzo a fungere da accettazione) è integrata dall'istanza dell'assegnatario e dalla comunicazione del prezzo, non rifiutato dall'interessato. Non può considerarsi rilevante ai fini che qui interessano la circostanza che il prezzo sia noto o calcolabile, in quanto la relativa comunicazione, proprio perché ha ad oggetto un elemento definito da un organo estraneo all'ente venditore, determinato o determinabile, ha - nella sua valutazione più lata, che qui consideriamo - valore di accettazione formale ai fini del perfezionamento del consenso alla stipulazione contrattuale, indipendentemente dal suo contenuto.

Che tale manifestazione di volontà non possa essere surrogata da facta concludentia, in assenza di una espressa previsione normativa che li definisca e riconosca idonei ad integrare una manifestazione tacita della volontà della pubblica amministrazione, è confermato dalla necessità del terzo elemento prima citato, di contenuto squisitamente pubblicistico, che, nell'ipotesi che qui si nega, verrebbe anch'esso ad essere assorbito dalla semplice domanda di un soggetto estraneo alla pubblica amministrazione.
Da una lettura "contestualizzata" del 27° comma, che inquadri cioè la disposizione nell'ambito del complesso normativo che la comprende, si deduce agevolmente come la mera richiesta di cessione non possa riassumere da sola tutti gli elementi del diritto all'acquisto maturato: occorrerebbe presumere che la legge, pur assoggettando il nuovo "titolo" (non diritto!) all'acquisto ad una quantità di condizioni che garantiscano il raggiungimento di fini pubblicistici, ne affranchi del tutto i titolari che abbiano fatto domanda nel vigore delle normative precedenti, trasformando automaticamente la loro aspettativa in diritto acquisito.

Sembra piuttosto il contrario: che il legislatore, pur intendendo ridisegnare organicamente la mappa delle alienazioni (scelta degli alloggi, revisione del prezzo, requisiti dell'acquirente), abbia ritenuto inevitabile fermarsi almeno e solo di fronte a posizioni già inequivocabilmente consolidate e dunque intoccabili.
La sentenza citata è alla base dei provvedimenti addotti dalla seconda nota a supporto della tesi affermativa all'applicabilità delle normative precedenti alla legge 560/1993, ovvero la circolare del Ministero dei lavori pubblici del 5.5.1992 e il parere del Consiglio di Stato n. 1955 dell'11.1.1996.
Quest'ultimo è stato formulato nell'ambito di un ricorso straordinario al Capo dello Stato promosso da un assegnatario, cui era stata contestata l'irregolarità della richiesta di cessione. Il ricorso - vinto dall'assegnatario - riguardava peraltro non un caso di carenza assoluta di manifestazione di volontà da parte della pubblica amministrazione e della sua deducibilità o meno da facta concludentia, bensì un'ipotesi particolare di espressione della volontà della parte pubblica, resa complessa da alcuni aspetti contingenti che caratterizzano la vicenda.

Nell'ipotesi oggetto del ricorso (riassunta, per agevolare il lettore, in un riepilogo contenuto nella documentazione istruttoria di questo parere), la parte pubblica si è espressa, e ripetutamente, nel senso della cessione degli alloggi. Non l'ente gestore, ma l'amministrazione comunale, non fissando il prezzo e comunicandolo, ma indicandone i criteri di determinazione (ex d.P.R. 2/1959). Siamo qui dunque effettivamente in presenza non di "silenzio" e neanche di meri facta concludentia, ma di un'attività amministrativa, forse impropria, ma idonea ad esprimere una precisa volontà e soprattutto ad escludere l'esistenza delle circostanze ostative del punto 3. di cui sopra.
L'unica perplessità che il parere del Consiglio può suscitare riguarda proprio il richiamo alla sentenza 4855 del 1988, che il Consiglio definisce - impropriamente, come abbiamo visto - "orientamento" e che concerne la diversa ipotesi in cui l'amministrazione si sia limitata a trattenere la domanda di cessione dell'assegnatario, senza compiere alcun atto - proprio o improprio - che potesse come tale contenere una volontà di accettazione della stessa.

La circolare del Ministero dei lavori pubblici si occupa di un'ulteriore modalità di espressione della volontà dell'ente nel senso della cessione: si tratta qui dell'accettazione del versamento del prezzo, ovvero del perfezionamento della fattispecie contrattuale tramite la sua esecuzione da parte di uno dei contraenti, senza rilievi della controparte. E' di tutta evidenza che il comportamento omissivo a fronte del pagamento di un prezzo di vendita non può avere conseguenze analoghe - ovvero, nel nostro caso, nessuna conseguenza di rilevanza giuridica - del medesimo comportamento a fronte di una semplice richiesta di cessione. L'accettazione del prezzo senza rilievi è assenso e dunque perfezionamento del consenso e addirittura della fattispecie contrattuale, come sostiene in una recente deliberazione, che esamineremo in altra parte di questo parere, la Corte dei conti; conclude cioè - secondo la Corte - l'iter formativo del contratto, residuando solo l'obbligo dell'Amministrazione di formalizzarlo nell'atto contrattuale vero e proprio.

L'ultima affermazione della circolare ("A prescindere, comunque, dalle ipotesi suddette, in cui è ravvisabile l'esistenza di un contratto, si deve altresì ritenere che il fatto stesso della tempestiva presentazione della domanda di cessione da parte di un soggetto avente diritto comporta l'obbligo per l'amministrazione di decidere sulla domanda stessa in base alla legge vigente alla data della presentazione, non potendosi imputare agli interessati il ritardo nell'esame della domanda medesima"), che parrebbe ad una prima lettura voler estendere le conclusioni tratte a qualunque caso di presentazione della domanda d'acquisto non seguita dai successivi atti procedimentali, si riferisce invece a tutt'altro. Lungi dal sostenere infatti che l'inerzia dell'amministrazione possa contribuire a perfezionare un diritto il cui iter formativo è definito dalla legge e confermato - con un'unica eccezione - da una giurisprudenza ultradecennale, ribadisce invece, da una parte, l'obbligo di "decidere", previa verifica dell'esistenza di un diritto in capo al richiedente, che incombe sulla parte pubblica e, dall'altra, il principio ormai consolidato che - in assenza di quelle attività di esclusivo appannaggio della parte pubblica, che la circolare conferma indispensabili al completamento della fattispecie - non possano imputarsi all'interessato gli effetti del ritardo dell'amministrazione nell'esaminare una sua domanda e che dunque l'amministrazione stessa debba rispondere in via risarcitoria, qualora ne ricorrano tutti i presupposti, dei danni provocati dalla propria inerzia.

L'assegnatario che abbia presentato la domanda di acquisto senza ottenere alcun segno di assenso da parte dell'amministrazione non è cioè privo di tutela, ma gli strumenti che gli sono offerti a difesa della propria posizione - che è di aspettativa - non valgono ad integrare il perfezionamento del diritto all'acquisto, né dunque l'obbligo per l'amministrazione di vendere alle condizioni della normativa in vigore al momento della sua domanda.
Può agire per il risarcimento del danno subito (ma non per l'esecuzione in forma specifica dell'obbligo di contrarre), quando, con la messa in mora dell'amministrazione, abbia prodotto il perfezionamento del silenzio-rifiuto, oppure - dopo l'entrata in vigore della legge 241/1990 - abbia attivato le procedure della legge, che ha introdotto l'obbligo per l'ente di concludere il procedimento con un provvedimento espresso e, dunque, cancellato la fattispecie del silenzio rifiuto.

La giurisprudenza civile ha disegnato nel tempo con le sue pronunce il quadro dei presupposti della tutela risarcitoria, riconoscendoli di volta in volta nell'imputabilità dell'inadempimento o del ritardo all'ente gestore e dunque - tra l'altro - nella circostanza che la fase procedimentale ritardata sia di sua competenza; nella costituzione in mora da parte dell'interessato o (in tempi più recenti) nel protrarsi del ritardo "oltre il limite della normale tollerabilità"; nell'assenza, infine, di insuperabili difficoltà interpretative della normativa da applicare.
E' da segnalare infine che la giurisprudenza recentissima (vedi Cassazione, sezione I, sentenza 7803 del 21 agosto 1997, che applica agli alloggi di edilizia residenziale pubblica il principio già affermato per la locazione privata) corregge sensibilmente le conseguenze sul contratto dell'illegittima determinazione del prezzo di vendita: l'indirizzo tradizionale, definito da una pronuncia delle Sezioni unite del 1982 (sentenza 835 dell'11 febbraio 1982), era infatti nel senso che la violazione di criteri normativi imperativi e inderogabili nella fissazione del prezzo di vendita comportava la nullità dell'intera convenzione contrattuale.

Ora la Corte - su una diversa impostazione giuridica della questione - sostiene la "salvezza" del contratto e la sostituzione di diritto della clausola concernente il prezzo. La norma di riferimento non è dunque più l'articolo 1418 del codice civile, sulla nullità del contratto contrario a norme imperative, ma il combinato disposto degli articoli 1339, sull'inserimento automatico di clausole il cui contenuto sia definito dalla legge, e 1419, che prevede la nullità parziale del contratto in cui le clausole nulle siano sostituibili di diritto da norme imperative.
La risposta ai quesiti sulle altre due questioni poste (successibilità del diritto all'acquisto e possibilità di aggiornamento del prezzo) si basa su alcuni dei punti definiti per la risposta al quesito principale.

La questione della successibilità del diritto all'acquisto è stata oggetto di nostri precedenti pareri (Notiziario E.R.: n. 4/1997, pg. 59; n. 6/1996, pg. 78; n. 4/1996, pg. 54 e pg. 57; n. 8-9/1995, pg. 78; n. 3/1995, pg. 87). L'orientamento proposto - anch'esso coerente con l'indirizzo consolidato in giurisprudenza - è nel senso dell'intrasmissibilità jure hereditatis del diritto all'acquisto, che essendo strettamente connesso a requisiti personali, si perfeziona solo in capo ai soggetti che ne sono in possesso.
Le leggi di vendita hanno optato per differenti soluzioni al problema del decesso dell'assegnatario prima della conclusione del procedimento di alienazione. Alcune - come noto - hanno regolamentato specificamente la posizione degli eredi, prevedendo i requisiti necessari all'integrazione di un loro, personale ed autonomo, diritto all'acquisto. Dove invece il legislatore tace sul punto, occorre riferirsi alla normativa generale e all'interpretazione giurisprudenziale.

I principi in materia possono così riassumersi: il diritto all'acquisto, che si perfeziona in presenza di requisiti personali del de cuius, si esaurisce con la sua morte; il diritto di proprietà già acquisito cade in successione secondo le norme ordinarie in materia. Il perfezionamento del diritto all'acquisto prima del decesso dell'assegnatario non può pertanto incidere sulla posizione dei suoi eredi, conviventi o meno, in assenza di una norma che preveda in capo a loro un diritto all'acquisto, subordinato al decesso del titolare principale, ma autonomo.
Una pronuncia - di merito - in contrasto con l'orientamento prevalente e consolidato in materia (l'ultima sentenza della Suprema Corte in sede civile è del 29 maggio 1997, n. 4747) non costituisce di per sé fondamento sufficiente per un mutamento della linea gestionale finora seguita.

Resta da valutare la portata della deliberazione n. 61 del 16 febbraio 1997 della Sezione di controllo della Corte dei conti, già citata nella prima parte di questo parere.
La deliberazione sembra intaccare la posizione storica contraria alla successibilità del diritto all'acquisto, peraltro non smentendone l'assunto giuridico, ma attribuendo al versamento del prezzo di vendita accettato dall'ente valore di suggello al perfezionamento del contratto di vendita. Dunque, pur in assenza della stipulazione contrattuale - sostiene la Corte -, il versamento del prezzo non perfeziona solo il diritto all'acquisto del de cuius, che esaurirebbe i propri effetti giuridici con la morte del titolare, ma la fattispecie contrattuale. A cadere in successione sarebbe dunque il diritto di proprietà già perfezionato, come tale successibile.
La tesi contrasta con l'orientamento della Corte di cassazione in merito (vedi la foltissima giurisprudenza in tema di "stipulato e concluso") e pone delicati problemi di priorità tra eredi, in particolare tra i titolari di un autonomo diritto all'acquisto e gli altri eredi dell'assegnatario deceduto.

Ove si ritenga di aderire alla tesi della deliberazione in questione, pare pertanto consigliabile limitarne la portata interpretativa ad ipotesi specifiche - escludendo senz'altro quelle in cui sussistano eredi aventi titolo all'acquisto jure proprio - e al solo scopo di "salvare" fattispecie contrattuali ampiamente mature, anche se non ancora perfette sotto l'aspetto formale.
L'ultima questione, relativa alla possibilità di un aggiornamento monetario o della valutazione all'attualità del valore venale dell'alloggio ai fini della determinazione del prezzo di vendita ex art. 28 della legge 513/1977, va risolta nel senso suggerito da chi pone il quesito. L'indicazione letterale della norma ("Il prezzo di cessione degli alloggi di cui al precedente art. 27 è dato dal valore venale degli alloggi stessi al momento dell'entrata in vigore della presente legge") non lascia alcuno spazio ad interpretazioni estensive nel senso della rivalutazione del prezzo di vendita.

Il riferimento alla nota della Direzione centrale del Demanio a fondamento delle riserve espresse dall'UTE non è pertinente: il caso trattato riguarda l'ipotesi del tutto distinta della rideterminazione del prezzo di vendita, erroneamente definito in base ad una normativa non pertinente.
Laddove dunque il diritto dell'assegnatario all'acquisto era già maturato - nel senso sopra illustrato - al momento dell'entrata in vigore della legge 560/1993, l'alloggio è venduto al prezzo fissato dalla normativa precedente. In caso contrario l'interessato può esercitare il suo titolo all'acquisto nelle forme e alle condizioni di prezzo previste dalla legge 560/1993 stessa.
È appena il caso di notare che la nota (del 1994) argomenta la propria tesi anche sulla "consolidata giurisprudenza della Corte di cassazione" in tema di nullità integrale del contratto per errata determinazione del prezzo di vendita, giurisprudenza - come sappiamo - ora superata.

Allegato a questo parere forniamo l'elenco della documentazione citata nel parere stesso o comunque pertinente al tema. La documentazione è stata raccolta in un fascicolo a disposizione degli associati(*).

Redazione: 4 novembre 1997