La demolizione delle due Vele di Secondigliano voluta dall’Amministrazione comunale di Napoli ha un evidente contenuto emblematico che ne risulta accresciuto dal faticoso e complesso intervento attraverso cui è stata resa operativa la decisione. In quella scelta non vi è soltanto una valutazione di tipo tecnico che individua nella distruzione fisica degli edifici la più idonea soluzione per avviare un programma di riqualificazione esteso all’intero comparto ma anche, e forse soprattutto, l’intenzione esplicita di segnare una discontinuità con quel modo di concepire ed organizzare lo sviluppo edilizio che ha lasciato vistose tracce in particolare nelle aree urbane periferiche.
Non come casi isolati, infatti, le nostre città hanno ereditato, in prevalenza dagli anni Settanta, quartieri di edilizia pubblica nei quali la presenza di contenitori residenziali costituisce l’elemento largamente dominante, mentre residuali appaiono le altre componenti a diversa destinazione, sia pubblica che privata, e precaria risulta ancora l’integrazione con il resto della città, per lo più affidata al solo sistema viario.
Eppure, come ogni vicenda, quella dei grandi insediamenti di edilizia pubblica va collocata nella fase storica che ne ha condizionata la realizzazione. In quegli anni la necessità di rispondere a fabbisogni residenziali ancora quantitativamente rilevanti viene assai spesso interpretata da una cultura architettonica che, ricercando occasioni di riconoscibilità non consentite in altre tipologie di intervento, ha generato modelli vissuti dagli abitanti con senso di estraneità e gestita da amministrazioni comunali in modo inadeguato per quanto riguarda sia i criteri di localizzazione che le insufficienti dotazioni e qualità dei servizi.
Ed è in relazione a quest’insieme di fattori che, pur riconoscendo l’assoluta importanza del contributo che attraverso questi quartieri è stato dato, con uno sforzo concentrato in pochi anni, per la fuoriuscita della questione abitativa tra le emergenze storiche del nostro paese, si è andato progressivamente accumulando - in modo più accelerato rispetto alle periferie abusive anch’esse prodottesi negli stessi anni nelle zone a margine delle città del centro-sud - una condizione di degrado nella quale convergono e si sommano, oltre alle componenti edilizie ed ambientali, le precarie condizioni economiche ed il disagio sociale.
Nel concreto, le situazioni che è possibile riscontrare nei diversi insediamenti hanno caratteri propri che le differenziano anche nella stessa città. Appare però evidente che, allo stato attuale, l’intervento in questi ambiti è da considerare non rinviabile non soltanto per migliorare le condizioni di vivibilità al loro interno - che di per sé legittima ampiamente una attenzione particolare - ma perché l’incremento dell’immagine complessiva di molte città - del meridione ma non in modo esclusivo - e la possibilità di accrescerne la competitività non può eludere iniziative per avviare a soluzione la riorganizzazione di quelle zone marginali dove si concentrano, più che altrove, i fattori del malessere urbano.
E’ però da tener conto che una tale problematica comporta il doversi misurare con questioni di più difficoltosa soluzione rispetto a quelle che investono la riqualificazione in altre aree. Per almeno due ordini di motivazioni. Il primo è nel fatto che, come già accennato, l’intervento edilizio può non risultare sufficiente. Di maggiore incidenza è, in molti casi, il riassetto delle parti comuni e delle sistemazioni a terra, cioè dell’insieme dei lavori con cui ricostituire un ordine che produca continuità dove vi è frammentarietà e dia senso ai diversi spazi funzionali, costruiti e non.
A questo va anche aggiunto un intervento nel sociale e nella creazione di occasioni di lavoro per chi vi abita. Ciò è possibile se si ricercano quelle modalità che superino i tradizionali meccanismi che imputano ad istituzioni diverse e non coordinate i canali finanziari riguardanti gli aspetti sociali e quelli edilizi.
Si tratta di una strategia che trova già spazio ed attenzione nelle iniziative dell’Unione europea: il programma Urban, che vede impegnate alcune città italiane, ha promosso interventi che tendono, su di una stessa area, allo sviluppo economico, all’integrazione sociale ed alla riqualificazione ambientale. Il presupposto dell’azione che si intende sostenere è che attivando incentivi finalizzati a migliorare le condizioni economiche - attraverso un impegno nella formazione e nei servizi di consulenza ed orientamento per le imprese ed i lavoratori - si arrivi, con maggiore possibilità di esiti positivi, a ridurre il degrado ambientale ed il disagio sociale.
Il secondo scaturisce da una valutazione su quanto è stato sinora sperimentato nel campo della riqualificazione e sui risultati ottenuti. Non vi è dubbio che negli anni più recenti è arrivata a maturazione la convinzione che anche all’esterno dei centri storici occorra intervenire con metodologie appropriate, come conseguenza del fatto che l’innalzamento della qualità edilizia e l’aggiornamento delle funzioni presenti debba necessariamente interessare ambiti inclusi nella struttura urbana consolidata. In tale direzione sono da registrare iniziative assai diversificate per contenuti, modalità, procedure. E l’utilità e la significatività di alcune esperienze vanno considerate proprio come proposte per estendere e diffondere questa modalità di intervento - di complessità assolutamente non confrontabile con quelle vissute nel periodo dell’espansione - che ha bisogno di tentativi e sperimentazioni.
Un dato comunque emerge con evidenza: la difficoltà da parte delle amministrazioni comunali di fissare condizioni di equilibrio tra l’interesse pubblico alle trasformazioni e le richieste degli operatori e tra la conferma delle previsioni indicate dagli strumenti urbanistici e le esigenze di modificare le stesse in funzione della fattibilità degli interventi e delle convenienze economiche dei proponenti. Tale difficoltà ha prodotto non raramente, qualora non sia stato preventivamente indicato il sistema delle regole ed in mancanza di una capacità di indirizzo autorevole, condizioni di confusione ed un contenzioso paralizzante. In ogni caso sono risultate favorite quelle situazioni in cui si sarebbero potute ottenere valorizzazioni immobiliari certe, anche se il programma di interventi si avvantaggiava della concorrenza di finanziamenti pubblici.
Su questi aspetti l’approfondimento andrà sviluppato con attenzione e sistematicità assumendo come presupposto che l’obiettivo della riqualificazione urbana è irrinunciabile e va pertanto incentivato in quanto rappresenta un interesse che chi governa ed indirizza le trasformazioni urbanistico-edilizie non può non perseguire. E’ nei fatti, tuttavia, che sinora si sono trascurati, o non adeguatamente considerati, i luoghi in cui sussistono le condizioni di più manifesto degrado.
All’interno di questa vasta problematica, si colloca il bando che attiva i Contratti di quartiere, la cui finalità è di sostenere quei comuni che avranno proposto programmi localizzati "in quartieri segnati da diffuso degrado e da carenze di servizi in un contesto di scarsa coesione sociale e di marcato disagio abitativo".
Essendo l’iniziativa del Ministero del lavori pubblici, i finanziamenti resi disponibili - pari a trecento miliardi provenienti dai fondi Gescal - potranno essere utilizzati per interventi nel settore dell’edilizia residenziale sovvenzionata e relative urbanizzazioni ma si terrà particolarmente conto, accrescendo il punteggio nella selezione, di quelle proposte che riusciranno a garantirsi ulteriori risorse, sia per ampliare la dimensione del recupero edilizio e la dotazione di servizi - con fondi comunitari, regionali, comunali o privati - sia per attività nel campo del sociale e nella formazione di occasioni occupazionali. In tal senso lo stesso Ministero dei Lavori pubblici ha avviato accordi con il Ministero del lavoro e della previdenza sociale e con il Dipartimento per gli affari sociali per favorire la convergenza di altri finanziamenti nei Contratti.
Le domande, corredate dalla documentazione indicata mediante la quale poter dimostrare la congruità agli obiettivi del programma, è trasmessa alle Regioni le quali, accogliendone un numero non superiore a cinque, procederanno poi all’invio al Ministero. La graduatoria avverrà sulla base di indicatori descrittivi: dei caratteri del comune e dell’ambito di intervento, dei risultati attesi con l’attuazione del Contratto, della presenza di finanziamenti aggiuntivi, dei contenuti della sperimentazione.
In definitiva, con i Contratti di quartiere viene offerta un’altra occasione per incrementare lo spettro delle esperienze nella riqualificazione della città esistente in ambiti nei quali l’urgenza ad intervenire trova più forti motivazioni. Appare comunque giunto il momento di fissare alcune coordinate per rendere meno frammentario e più incisivo l’insieme delle iniziative possibili. Non a caso diverse regioni hanno emanato nell’ultimo periodo, o hanno in corso di approvazione, provvedimenti specifici con i quali orientare, stabilendo gli itinerari procedimentali, l’azione dei comuni. Anche la riforma della legislazione urbanistica nazionale, lungamente attesa, potrà costituire un importante riferimento a questo fine. (Giancarlo Storto)
RIQUALIFICAZIONE URBANA IN EUROPA
L’approccio dato al problema della riqualificazione urbana con i Contratti di quartiere trova i suoi precedenti nei programmi che la Commissione Europea ha sviluppato nell’intento di promuovere politiche integrate di sviluppo dei territori urbani in crisi. L'Unione Europea ha in questi ultimi anni mostrato una nuova sensibilità verso la questione urbana alla quale ha corrisposto l'interesse dei Ministri europei che ne hanno approfondito i diversi aspetti in occasione della riunione ministeriale di Noordwijk (1 giugno 1997). Le conclusioni a cui sono giunti i Ministri in tale occasione sottolineano la necessità di un approccio integrato per la soluzione dei problemi delle città e l'opportunità dei coinvolgimento delle autorità locali.
D'altro canto, proprio a Noordwijk la Commissione ha presentato il documento La questione urbana: orientamenti per un dibattito europeo nel quale non solo vengono evidenziati i problemi più rilevanti che oggi affrontano le città, ma viene posto l'accento sull'esigenza di una prospettiva urbana delle politiche dell'Unione Europea e sul ruolo che, nella soluzione dei problemi, potrebbe essere svolto dai Fondi strutturali.
Il cosiddetto Pacchetto Santer (Agenda 2000) individua espressamente, nell'ambito dell'obiettivo 2, la questione urbana. Esso rappresenta una prima risposta dell'Unione europea alle nuove sfide continentali e costituisce un punto fermo nel rilancio delle politiche di coesione dell'Unione stessa. La somma a disposizione dei Fondi strutturali strettamente intesi, per il periodo 2000-2006, dovrebbe essere di circa 400 mila miliardi di lire (senza considerare il Fondo di coesione). Gli obiettivi dei Fondi strutturali saranno radicalmente rivisti e scenderanno da 6 a 3. Due coincideranno sostanzialmente con gli attuali 1 e 2, mentre il terzo, destinato allo sviluppo delle risorse umane, assorbirà gli attuali 3 e 4.
Per quanto concerne l'obiettivo 1, si può ipotizzare una procedura di programma
zione dei Fondi analoga all'attuale che consiste in: programmi regionali e programmi multiregionali (analoghi agli attuali di cui sono responsabili le Amministrazioni centrali).
In questo contesto occorre concretizzare la priorità urbana: stante il successo che ha avuto Urban presso i Sindaci, che hanno mostrato di preferire una programmazione autonoma, non dipendente da quella regionale, rimanendo valida una programmazione nazionale, di cui sia responsabile l'Amministrazione centrale, i può ipotizzare un programma "multi-municipale" destinato alle città delle Regioni meridionali.
L'obiettivo 2 continuerà a riguardare la riconversione delle aree industriali in declino; assorbirà inoltre l'attuale obiettivo 5b (promozione dello sviluppo rurale) e potrà intervenire in favore delle aree urbane particolarmente disagiate: è questa l'unica vera novità dei documento Santer circa gli obiettivi dei Fondi strutturali.
Per ciascuna finalità occorrerà una specifica programmazione. Si avrà quindi un unico DOCUP (documento unico di programmazione) per Regione, con tre sottoprogrammi: un sottoprogramma ex obiettivo 2, un sottoprogramma ex obiettivo 5b, un sottoprogramma per le città che dovrebbe essere simile ad Urban.
La Commissione Europea, sulla base delle proposte nazionali, ha individuato per l'Italia tredici città che destinatarie dell'intervento comunitario in quanto rispondenti ai criteri previsti dalla Comunicazione comunitaria per l'eleggibilità al programma (tessuto urbano disgregato, alto tasso di disoccupazione, precarietà degli alloggi, mancanza di servizi sociali).
Alle tredici città coinvolte in una prima fase (Venezia, Genova, Roma, Napoli, Salerno, Bari, Foggia, Reggio Calabria, Cosenza, Palermo, Catania, Cagliari e Siracusa) sono state aggiunte, in occasione di una nuova assegnazione di fondi, Trieste, Lecce e Catanzaro.
La realizzazione delle proposte programmatiche consentirà di recuperare urbanisticamente aree particolarmente degradate e di migliorare la qualità della vita dei quartieri più poveri e socialmente degradati delle città, attraverso programmi volti a promuovere l'occupazione, ad incentivare l'attività di formazione professionale, a rivitalizzare le attività economiche od avviarne di nuove. Si dovrebbero, inoltre, sviluppare i servizi sociali attraverso l'istituzione di asili nido e giardini d'infanzia ed il recupero di edifici destinati ad ospitare i servizi sociali stessi. Sono, infine, previsti interventi volti al miglioramento della sanità e dell'ordine pubblico attraverso il rafforzamento delle misure di sicure e prevenzione della criminalità e l'istituzione di centri di recupero per i tossicodipendenti, promuovendo il coinvolgimento della popolazione ai fini della sorveglianza dei quartieri.
Il programma, per quanto riguarda le prime tredici città, è stato adottato il 30 aprile 1996 ed è in fase di attuazione, mentre le proposte delle tre nuove città sono all'esame dei servizi della Commissione Europea ed ormai in fase di approvazione. L'investimento complessivo previsto per l’Italia è di circa 700 miliardi.