PERSONALE

OGGETTO
CCNL 27.2.97 per l'area dirigenziale (biennio economico 1996/97), art. 7 Assicurazione per la responsabilità civile e patrocinio legale.

E' stata quindi effettuata, innanzitutto, una ricognizione della vigente normativa in materia di responsabilità, civile e patrimoniale, dei dipendenti pubblici, le cui conclusioni - riportate nel documento allegato - fanno ritenere che tali responsabilità siano attualmente limitate ai soli casi di dolo o colpa grave.

Si tratta cioè, esattamente, delle fattispecie che l'art. 7 in discorso esclude espressamente dalla copertura assicurativa.

A fronte di tale contraddizione si è contattata l'ARAN, che ha ufficiosamente confermato la necessità di una diversa disciplina contrattuale della materia.

Al momento non si è quindi in grado di fornire indirizzi per l'attuazione del ripetuto art. 7, ma si ritiene che lo studio prodotto rivesta comunque interesse per gli enti associati, sotto il profilo della individuazione delle diverse figure di responsabilità ricollegabili alla attività dei dipendenti.

Con i migliori saluti.
Enrico APPETECCHIA

Direttore Generale

Allegato

OGGETTO: Assicurazione per la responsabilità civile e patrocinio legale dei dirigenti.

Il c.c.n.l. per il personale dirigenziale del comparto Regioni-Autonomie locali, valevole per il biennio economico 1996-97, all'art. 7, prevede che "... le amministrazioni assumono ... iniziative a favore dei dirigenti per provvedere alla copertura assicurativa collettiva, comprensiva degli oneri di assistenza legale in ogni stato e grado del giudizio, del rischio di responsabilità civile per i danni causati a terzi in conseguenza di fatto ed atti connessi all'espletamento del servizio e all'adempimento di obblighi di ufficio, con esclusione dei fatti ed omissioni commessi con dolo o colpa grave."
Per meglio comprendere l'effettiva portata della norma, si reputa opportuno esaminare brevemente l'attuale regime della responsabilità civile e patrimoniale dei dipendenti pubblici.
In conformità al principio dettato dall'art. 28 Cost., questi rispondono dei danni prodotti con il loro comportamento nell'esercizio delle proprie attribuzioni:
- direttamente verso i terzi estranei (responsabilità civile);
- verso l'amministrazione (responsabilità patrimoniale).
La responsabilità civile o diretta dell'impiegato è disciplinata dagli artt. 22 e seguenti del T.U. 10.1.1957, n. 3, i quali limitano, sotto il profilo dell'elemento psicologico, detta responsabilità alle ipotesi di dolo o colpa grave.
L'elemento della antigiuridicità può consistere non solo nella violazione di norme imperative di legge o di norme di comune diligenza o prudenza, ma anche nell'inerzia e cioè nel fatto che l'impiegato si rifiuti o ritardi ingiustificatamente atti o operazioni, al cui compimento egli sia tenuto.
Per il danno invece arrecato all'amministrazione o che questa debba risarcire ai privati, il funzionario è chiamato a rispondere per responsabilità patrimoniale innanzi alla Corte dei Conti.
Essa può assumere due forme:
a) responsabilità amministrativa: che incombe sugli impiegati i quali abbiano prodotto un danno economico all'Amministrazione;
b) responsabilità contabile: propria degli agenti contabili, cioè dei dipendenti che maneggiano denaro o hanno in custodia beni dell'Amministrazione stessa.
Gli elementi necessari per affermare la responsabilità amministrativa sono: la violazione dei doveri d'ufficio, il danno erariale, il comportamento doloso o colposo ed il nesso di causalità tra detto comportamento ed il danno (C. Conti, I, 31.3.1989, n. 128; 9.2.1989, n. 60).
L'elemento psicologico della colpa ricorre in tutti i casi di negligenza, imprudenza, imperizia e violazione delle comuni norme di diligenza e prudenza.
E' ormai consolidato l'orientamento giurisprudenziale secondo cui la responsabilità amministrativa ha natura contrattuale, essendo fondata sul mancato adempimento di uno specifico obbligo derivante dal rapporto giuridico intercorrente tra l'impiegato e l'Amministrazione (C.Conti, I, 17.4.1989, n. 148; 1°.2.1989, n. 34; 13.5.1987, n. 77; 14.2.1986, n. 98; 26.5.1982, n. 67), dalla quale trae origine un'obbligazione di natura risarcitoria e non sanzionatoria (C.Conti, I, 23.2.1989, n. 76; 9.2.1989, n. 60; 24.3.1981, n. 25).
Tale natura contrattuale della responsabilità amministrativa comportava, fino a poco tempo fa, che i pubblici impiegati rispondevano verso la p.A. per dolo, colpa grave e colpa lieve, ma non per colpa lievissima (C. Conti, I, 8.2.1989, n. 46).
Recentemente però l'art. 3 del D.L. 23.10.1996, n. 543, convertito in legge 20.12.1996, n. 693, ha limitato la responsabilità dei soggetti sottoposti alla giurisdizione della Corte dei Conti ai fatti e alle omissioni commessi con dolo o colpa grave, ferma restando l'insindacabilità nel merito delle scelte discrezionali.
Si ricorda, a questo proposito, che per colpa grave si intende un comportamento tale da integrare un alto tasso di prevedibilità rispetto alla realizzazione dell'evento, di modo che la condotta trasgressiva risulti collegata all'evento stesso da un grado talmente ampio di probabilità da consentire di ipotizzare l'effettiva previsione dell'evento (C.Conti, sez. giur. Reg. Sardegna, 22.9.1986, n. 346/R).
La responsabilità contabile si distingue da quella amministrativa perché implica l'esistenza di una gestione di beni, valori o denaro pubblico, da parte di un soggetto detto "agente contabile" ed ha anch'essa natura contrattuale, essendo fondata sul mancato adempimento di obblighi di servizio cui consegue il danno erariale (C. Conti, I, 2.10.1981, n. 101).
L'obbligazione che ne discende ha carattere restitutorio con contenuto pecuniario, essendo volta al recupero del denaro di cui aveva il maneggio l'agente contabile (C. Conti, I, 14.12.1985, n. 776; II, 21.11.1988, n. 253; 5.5.1989, n. 113).
Gli elementi costitutivi della responsabilità contabile sono i medesimi della responsabilità amministrativa.
Il danno si verifica per il fatto stesso della mancata restituzione o della omessa dimostrazione del legittimo uso dei valori avuti in consegna, necessariamente implicanti una perdita per l'erario (C.Conti, I, 25.1.1989, n. 21; 9.1.1984, n. 7).
Dalla breve disamina effettuata discende dunque che, attualmente, gli impiegati pubblici rispondono, sia nei confronti dei terzi, che dell'amministrazione, esclusivamente per dolo o colpa grave, cosicché la previsione di cui all'art. 7 del c.c.n.l. del personale dirigenziale degli enti locali appare del tutto inutile, anche per quanto riguarda gli oneri di assistenza legale, in quanto già a carico dei rispettivi enti a norma dell'art. 40 del c.c.n.l. 1983-85, dell'art. 22 del d.p.r. 347/83 e dell'art. 67 del d.p.r. 269/87.
Sembra del resto che la stessa ARAN abbia intenzione di ridisciplinare l'argomento, tenendo conto della recente evoluzione normativa verificatasi in materia e sopra illustrata.